每經(jīng)特約評(píng)論員 李宇嘉

近日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱通知），決定將由自然資源部門征收的上述四項(xiàng)非稅收入，劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，河北、上海等七地7月1日開始試點(diǎn)，明年1月1日起全國(guó)全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。

根據(jù)通知，除了改變征收流程外，調(diào)整征管工作職能之外，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預(yù)算管理，不改變資金分配格局，收入全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出通過地方政府性基金預(yù)算安排。四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。那么，真的只是征收機(jī)構(gòu)變了？

有利于健全財(cái)稅機(jī)制

規(guī)范土地出讓收入，一直是我國(guó)健全財(cái)稅機(jī)制，建設(shè)公共服務(wù)型政府的主題。2007年以前，土地出讓收入實(shí)行預(yù)算外“專戶管理”；2007年，土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理，試行“收支兩條線”；2009年，政府性基金預(yù)算正式接受人大審批；2015年新《預(yù)算法》將政府性基金預(yù)算納入政府預(yù)算體系；2016年，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算。

即便納入預(yù)算收入，土地出讓金也未改變自主支配下按自我意志使用的本質(zhì)。比如，各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)激烈，土地出讓“先征后返”、補(bǔ)貼、緩征甚至隨意退地很普遍。作為公共資源，土地價(jià)值理應(yīng)最大化，反哺公共設(shè)施建設(shè)，但上述問題使得公共資源價(jià)值損耗，虛增了收入。比如，以未來土地出讓收入作擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)融資，地方國(guó)企或平臺(tái)公司債務(wù)攀升。這會(huì)倒逼未來出讓更多的土地還債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)剛性上升，對(duì)土地財(cái)政的依賴不斷加大。

再比如，有的地方大規(guī)模上項(xiàng)目、搞重大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)開發(fā)新區(qū)等，但自身財(cái)力不足，變相給平臺(tái)公司注入土地資產(chǎn)，這也倒逼未來增加供地、商品房開發(fā)，土地依賴度明顯上升。

問題是，地賣得多，相關(guān)收入用在哪里？土地儲(chǔ)備、拆遷占土地支出比重從2009年的62.4%升到近年來的80%。用地規(guī)模擴(kuò)張，存量盤活過早開啟，拆遷成本越來越高，公建配套支出也在增加，加上各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)激烈，土地出讓凈收益不斷降低，支持保障房建設(shè)（占比不低于5%）、支農(nóng)支出等占比越來越低，而且很多項(xiàng)目與民生關(guān)系不大，比如大廣場(chǎng)、新城開發(fā)、新區(qū)建設(shè)等。

缺乏足夠人口填充、缺乏產(chǎn)業(yè)落地，土地出讓金收入挺高，但帶來的是以后要償還更高的債務(wù)。問題是，當(dāng)前各地財(cái)政普遍緊張，“六保六穩(wěn)”中?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?，穩(wěn)就業(yè)等方面的支出應(yīng)該是財(cái)政首要保障的領(lǐng)域，這就需要控制債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張對(duì)財(cái)政收入的侵蝕。

地方財(cái)政更有保障

地方財(cái)政收入有兩塊，稅收和非稅收入，后者包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金收入和國(guó)有資本收入等?，F(xiàn)在，二者都納入預(yù)算，但征管模式差別很大。稅收受稅收征管法的約束，垂直管理、程序嚴(yán)明，分為登記、申報(bào)、征收、檢查、處罰和保全強(qiáng)制等環(huán)節(jié)。但非稅收入征管靈活，土地出讓收入看上去規(guī)模很大，但凈收入很小，并且其運(yùn)作模式給地方財(cái)政造成巨大壓力。

納入稅務(wù)部門征收以后，就是要利用稅收征管的效率，肅清土地出讓收入的征管紀(jì)律和原則，該收的收、不該收的不收。這是為了以后更少地支出、更合理地支出，更少的債務(wù)。而且，約束住地方政府無(wú)序的出讓行為，地方財(cái)政基礎(chǔ)才更有保障，才能確保財(cái)政支出在民生領(lǐng)域的投入。

表面看，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收是規(guī)范收入問題，其實(shí)是收支兩方面的問題，是規(guī)范財(cái)政秩序和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問題，是確保財(cái)政對(duì)公共職能運(yùn)轉(zhuǎn)的保障、對(duì)民生福利首要支持的保障。簡(jiǎn)單講就是，利用稅收“取之于民、用之于民”，將土地這個(gè)公共資源出讓產(chǎn)生的收入，全部用在公共領(lǐng)域，夯實(shí)地方政府的財(cái)政基礎(chǔ)，建設(shè)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。

（作者系廣東省住房政策研究中心首席研究員）