每經(jīng)記者｜張蕊    每經(jīng)編輯｜陳旭    

11月26日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》），明確了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營制度的基本方向，保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。

11月28日，國新辦就《意見》有關(guān)情況舉行新聞發(fā)布會(huì)。中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在發(fā)布會(huì)上表示，《意見》是一個(gè)關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，是一個(gè)既管當(dāng)前又管長遠(yuǎn)、“一不動(dòng)百不搖”的重要制度設(shè)計(jì)。

韓長賦指出，長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，既有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，還有利于保障農(nóng)村的長治久安。

圖片來源：新華社

承包地確權(quán)登記發(fā)證率超94%

據(jù)韓長賦介紹，現(xiàn)在我國有15億多畝的農(nóng)村承包地，涉及近兩億農(nóng)戶。二輪承包自1993年開始，到2023年就開始大批到期，承包到期后如何延包事關(guān)農(nóng)戶的切身利益。

對(duì)此《意見》明確規(guī)定：一是堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，要確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定；二是延包的起點(diǎn)以各地第二輪土地承包到期開始計(jì)算，承包期還是30年。

韓長賦表示，具體如何組織實(shí)施，還有很多問題需要通過探索來解決。目前來講，首先要把證書發(fā)到農(nóng)民手中。從2014年起，承包地的確權(quán)登記頒證開始推進(jìn)，到2018年底這項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成，今年開始“回頭看”。目前發(fā)證率超過94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，要把現(xiàn)在農(nóng)戶的承包地明確下來，進(jìn)一步確定下來。

韓長賦進(jìn)一步介紹，通過確權(quán)登記，全國累計(jì)精準(zhǔn)測(cè)量了11億個(gè)地塊，清理了2億多農(nóng)戶的檔案資料，通過確權(quán)登記摸清了家底，解決了長期以來農(nóng)村土地四至不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不明等問題。

“這項(xiàng)工作在確權(quán)登記基礎(chǔ)上，進(jìn)行頒證，叫‘確實(shí)權(quán)、頒鐵證’，把改革開放以來的農(nóng)村土地承包關(guān)系，也包括承包的地塊，進(jìn)一步搞明白、搞清楚。”韓長賦說，農(nóng)民拿到了證書，對(duì)自己的承包地就放心、就踏實(shí)，就可以放心流轉(zhuǎn)自己的土地經(jīng)營權(quán)，也可以開展土地經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保。

同時(shí)，證書頒發(fā)了以后到下一輪承包繼續(xù)有效，且不變不換，只需到延包時(shí)再統(tǒng)一變更證書記載的承包期限。

韓長賦透露，接下來準(zhǔn)備在一部分先期到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點(diǎn)，目前正在組織申報(bào)。通過試點(diǎn)來摸索經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)基層探索延包的具體辦法。

近10年來我國農(nóng)村有效灌溉面積（單位：千公頃）

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局

不能強(qiáng)迫進(jìn)城農(nóng)戶放棄承包地

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城。數(shù)據(jù)顯示，全國現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民大約是2.88億，其中舉家進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的有3000多萬戶。

舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)戶越來越多，他們的承包地如何處置，也日益成為公眾關(guān)心和熱議的話題。

對(duì)此韓長賦回應(yīng)，進(jìn)城農(nóng)戶的承包地怎么處置，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。“總的講，我們?cè)谕恋貑栴}上要有足夠的歷史耐心，不要著急，不要急于收回農(nóng)民的承包地。在土地問題上，要尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇，而不是代替農(nóng)民選擇。”

這次出臺(tái)的《意見》明確提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，一方面可以引導(dǎo)他們?cè)谝婪ㄗ栽赣袃數(shù)脑瓌t下，將承包地轉(zhuǎn)讓或者退還集體，前提是自愿有償。另一方面，也可以保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或者通過代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

“他自愿，可以在自愿有償?shù)那闆r下，當(dāng)然要依法，將承包地退還給集體，或者在集體成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓他的承包權(quán)。他不愿意，就要保留承包權(quán)，允許他通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或者通過代耕托管的方式，來發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。”韓長賦表示，對(duì)長期棄耕拋荒承包地的，《意見》也有明確的政策。發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正，不能長期撂荒。

韓長賦強(qiáng)調(diào)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶是否放棄承包地，要尊重農(nóng)民的意愿，可以示范和引導(dǎo)，但不能搞強(qiáng)迫命令。

圖片來源：新華社

多種措施幫助無地少地農(nóng)民

二輪承包以來，由于人口增減和自然災(zāi)害等一系列原因，一些農(nóng)戶存在無地或者少地的狀況。韓長賦介紹，通過各地進(jìn)行的初步調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，大體上這部分農(nóng)戶占總農(nóng)戶的0.94%，不到1%。

本次《意見》強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。那么這部分無地和少地的農(nóng)戶權(quán)益該如何保障？

韓長賦表示，總的來說，《意見》不是通過把地打亂重分的方式來解決無地或者少地農(nóng)戶的問題，有的情況可以本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，但只是在個(gè)別農(nóng)戶間，還要依法依規(guī)進(jìn)行。

“這主要是考慮要保持承包關(guān)系的穩(wěn)定。”他說，農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營關(guān)鍵是有穩(wěn)定預(yù)期，農(nóng)民有了長期穩(wěn)定的自主經(jīng)營土地，才能有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期和長遠(yuǎn)的經(jīng)營打算，才能放心在土地上謀發(fā)展、增加投入、改善生產(chǎn)條件，提高土地的質(zhì)量。

如果承包地不斷調(diào)來調(diào)去，一個(gè)農(nóng)戶今年種這塊地，明年種那塊地，就難以愛惜土地、養(yǎng)護(hù)土地，甚至可能出現(xiàn)掠奪性地利用土地，這樣農(nóng)業(yè)就難以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

那么無地少地農(nóng)戶怎么辦？如何保障他們的基本生活？韓長賦表示，一方面，有條件的地方可以通過集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地，二輪承包時(shí)允許集體有條件可以留不超過5%的機(jī)動(dòng)地；還有新開墾的耕地，以及原承包戶依法自愿交回的耕地，還有承包農(nóng)戶消亡了，集體依法收回的耕地，通過這些耕地來解決。

另一方面，可以幫助無地少地的農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來耕種土地，也可以流轉(zhuǎn)其他進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)的土地。

此外，因?yàn)槿硕嗟厣偈俏覈幕緡?，不能無限地分割耕地來解決這些問題，所以還要從地外做文章，幫助無地少地的農(nóng)戶提高就業(yè)技能、廣辟就業(yè)門路。

一方面鼓勵(lì)農(nóng)民工外出進(jìn)城打工；另外，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略當(dāng)中發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展倉儲(chǔ)保鮮、冷鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等，包括鄉(xiāng)村旅游，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)和增收的門路。“當(dāng)然，可能還有確實(shí)生活無著有實(shí)際困難的，可以通過提供基本社會(huì)保障來解決。”韓長賦說。

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