每經(jīng)記者｜余蕊均    每經(jīng)實(shí)習(xí)記者｜程曉玲    每經(jīng)編輯｜劉艷美    

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

對(duì)城市群的關(guān)心，早已無(wú)問(wèn)西東。

本月初，上海市市長(zhǎng)應(yīng)勇透露，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》 已通過(guò)審議并印發(fā)，只待揭開面紗；

一周前，重慶黨政代表團(tuán)赴四川考察，雙方就成渝城市群一體化發(fā)展簽署多項(xiàng)合作協(xié)議，再次點(diǎn)燃外界對(duì)“第四極”的關(guān)注熱情。

用國(guó)家發(fā)改委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司副司長(zhǎng)周南的話說(shuō)，城市群已經(jīng)成為人口居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的城鎮(zhèn)密集區(qū)，也支撐著一個(gè)國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

“像過(guò)去那樣一個(gè)城市來(lái)單打獨(dú)斗去參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在這個(gè)階段是不可想象的，一定是有一個(gè)群體去參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。”在7月16日舉行的一場(chǎng)關(guān)于“城市群與區(qū)域協(xié)調(diào)”的論壇上，周南如是說(shuō)道。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任徐林也曾指出，未來(lái)中國(guó)80%以上的人口將分布在由全國(guó)257個(gè)城市組成的19大城市群里。

放眼全球，更是如此。在日本，由東京圈、關(guān)西圈和名古屋圈融合而成的超級(jí)城市群，以21.4%的國(guó)土面積，承載了全國(guó)60%的人口，并創(chuàng)造出日本66%的GDP和62.4%的制造業(yè)附加價(jià)值。

這是我們希望達(dá)成的目標(biāo)。但問(wèn)題是，為什么我們現(xiàn)在“拿得出手”的只有沿海三大城市群？國(guó)家層面出臺(tái)了不少支持城市群發(fā)展的規(guī)劃文件，但實(shí)施效果似乎并不盡如人意，問(wèn)題出在哪里？

一張反復(fù)出現(xiàn)的規(guī)劃圖

一般來(lái)講，政府文件都是惜墨如金的。而有一張規(guī)劃圖，罕見地反復(fù)出現(xiàn)在多個(gè)重要文件中。

第一次，是國(guó)務(wù)院2011年6月發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。該規(guī)劃被定義為“國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃”，而這張圖在其中的命名為“城市化戰(zhàn)略格局示意圖”。

城市化戰(zhàn)略格局示意圖  圖片來(lái)源：《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》

周南說(shuō)，此次“確定了中國(guó)適宜發(fā)展城市的地方，最后慢慢就形成了城市群”。

2014年公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》中，這張圖第二次出現(xiàn)。該規(guī)劃不僅重申了由《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局示意圖，還在“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)”部分，明確提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制、促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展等要求。

第三次則是在2016年3月出臺(tái)的國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要里，明確提出要“加快城市群建設(shè)發(fā)展”，并對(duì)全國(guó)19個(gè)城市群和2個(gè)城市圈的建設(shè)目標(biāo)和方向做出具體要求。

比如，建設(shè)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角世界級(jí)城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競(jìng)爭(zhēng)水平等。

圖片來(lái)源：《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年（2016~2020年）規(guī)劃綱要》

這張圖究竟反映了什么？用周南的話說(shuō)，就是原來(lái)我們總愛說(shuō)“地大物博”，后來(lái)發(fā)現(xiàn)不是那么簡(jiǎn)單的。

“中國(guó)960萬(wàn)平方公里，并不是每一塊土地都適合人類生存、大規(guī)模開發(fā)和大量地建設(shè)現(xiàn)代化建筑。”周南指出，我國(guó)人口基數(shù)大，但真正適宜大規(guī)模開發(fā)、高密度集聚人口的地方卻很少，更不可能把960萬(wàn)平方公里土地全部攤開建設(shè)。

從2006年起，也就是“十一五”期間，國(guó)家層面就提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。在此后11年里，這一理念不斷鞏固更新，一直到2017年的十九大報(bào)告，提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，真正落實(shí)到正式文件中。

目前，全國(guó)已經(jīng)基本確定“19+2”城市群分布格局——19個(gè)城市群，加上以新疆喀什和西藏拉薩為中心的兩個(gè)城市圈。

需要指出的是，根據(jù)世界銀行的研究，2018年，美國(guó)有約70%的人口生活在城市群，而中國(guó)這一比例只有約40%。

“中心城市自己都沒(méi)吃飽”

近年來(lái)，各界開始密切關(guān)注城市群的發(fā)展走勢(shì)，從討論“誰(shuí)和誰(shuí)抱團(tuán)”到“誰(shuí)有資格當(dāng)老大”，大家都在期待能夠誕生新的增長(zhǎng)極。

抱團(tuán)發(fā)展，規(guī)劃先行。公開資料顯示，2015年至今，國(guó)務(wù)院共批復(fù)11個(gè)城市群規(guī)劃，全國(guó)19個(gè)城市群規(guī)劃全部編制完成，跨省城市群規(guī)劃均已出臺(tái)并實(shí)施。

整理：城市進(jìn)化論

在京津冀地區(qū)，三省市交通一卡通發(fā)行數(shù)量超過(guò)180萬(wàn)張，城市群內(nèi)部通勤成本進(jìn)一步降低；成渝城市群經(jīng)濟(jì)總量從2014年3.76萬(wàn)億元增長(zhǎng)至2018年近6萬(wàn)億元；珠三角地區(qū)9個(gè)城市全部接入網(wǎng)上辦公電子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化……

規(guī)劃的出臺(tái)的確促進(jìn)了一些城市群的發(fā)展，尤其是城市之間在交通、市場(chǎng)建設(shè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域的合作突破。但也必須看到，很多問(wèn)題并沒(méi)有因?yàn)橐?guī)劃出臺(tái)就得到解決。

國(guó)務(wù)院批復(fù)的部分城市群規(guī)劃中提出的相應(yīng)問(wèn)題與定位 整理：城市進(jìn)化論

周南解釋說(shuō)，每個(gè)城市群在編制規(guī)劃時(shí)，都點(diǎn)了它面臨的突出問(wèn)題，“我們希望通過(guò)編制規(guī)劃和實(shí)施解決這些問(wèn)題”。但現(xiàn)實(shí)情況是，有一些很老的問(wèn)題解決不了，也有一些中心城市發(fā)揮帶動(dòng)作用不夠。

她分享了一個(gè)小細(xì)節(jié)：今年5月到一個(gè)省會(huì)城市出差，高鐵離這個(gè)城市還有15分鐘的時(shí)候是一片農(nóng)田，10分鐘左右遠(yuǎn)遠(yuǎn)地有一些城市連綿帶的景象，還有5分鐘的時(shí)候，出現(xiàn)了大量建設(shè)工地。

“這樣一個(gè)中心城市自己都沒(méi)有吃飽，很難指望它輻射帶動(dòng)更多的地方。”周南說(shuō)。

重要的是把事情做起來(lái)

為什么城市群的規(guī)劃實(shí)施不盡如人意？周南坦承，“我們也在反思”。

經(jīng)過(guò)調(diào)研，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為“規(guī)劃空間尺度太大、實(shí)施起來(lái)有難度”是一個(gè)主要原因。她解釋說(shuō)，由于空間尺度太大，“入群”的城市太多，大家都不愿意去當(dāng)那個(gè)帶頭往前沖的“領(lǐng)頭羊”。

因此，“都市圈”被寄予厚望，成為突破口。

今年2月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，文中進(jìn)一步明確了城市群和都市圈的定義。

城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

根據(jù)上述意見，到2035年，全國(guó)現(xiàn)代化都市圈格局要更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

對(duì)此，周南表示，在一個(gè)“圈”里面，有一些事情是一樣的，跟一個(gè)城市一樣，這就意味著阻礙生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的行政壁壘和體制機(jī)制障礙可以基本消除，統(tǒng)一的市場(chǎng)可以全面形成，成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制更加完善。

不過(guò)，她也指出，目前各方對(duì)“都市圈”還存在不同的認(rèn)識(shí)，但“叫什么”“有多少”都不是重點(diǎn)，重要的是把事情做起來(lái)，達(dá)成目標(biāo)，從她的角度來(lái)說(shuō)，樂(lè)見各地積極探索。

具體怎么做？

第一個(gè)任務(wù)仍然是加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。“只有交通打通了，一體化才有前提。”周南說(shuō)，這個(gè)交通應(yīng)該是快捷通暢、無(wú)縫銜接的交通，所以我們希望打造軌道上的都市圈，可以盡量多建一些軌道交通在都市圈里。

同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。周南直言，目前我們不管大中城市，產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是差不多的，同質(zhì)化非常嚴(yán)重，這就使得大家“不好交流”，雖然分工協(xié)作很難，利益要分享，“但未來(lái)必須做”。

如果說(shuō)產(chǎn)業(yè)協(xié)同談的是“掙了錢以后怎么分”，公共服務(wù)的共建共享和生態(tài)治理的共保共治，就是眼下實(shí)實(shí)在在要發(fā)生的成本，實(shí)現(xiàn)起來(lái)還要更難一些。“如果能把這個(gè)機(jī)制建好，我想城市群和都市圈的建設(shè)應(yīng)該就有了前提。”

當(dāng)然，規(guī)劃可以引領(lǐng)，但無(wú)論是城市群還是都市圈，不是靠“畫個(gè)圈”就能實(shí)現(xiàn)的，最終還是得靠市場(chǎng)。