徐宗威

實行PPP政策，通過政府和社會資本合作，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資，是當(dāng)前做實穩(wěn)定增長的一項重要工作。但如何確定項目的數(shù)量，如何確定投資的規(guī)模，如何確定項目的領(lǐng)域，如何保障PPP政策的長期有序發(fā)展，成為全社會關(guān)注的問題。

今年，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，做出了對全國PPP項目進(jìn)行財政承受能力評估的部門規(guī)定，這既是一個政策導(dǎo)向，也是一個穩(wěn)妥和可行的措施辦法。貫徹財政承受能力評估制度，是對PPP政策最有力的支撐和保護(hù)。

第一，這一規(guī)定表明了政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。PPP項目涉及眾多的公共部門和領(lǐng)域，無論是經(jīng)營性的、準(zhǔn)經(jīng)營性的、還是非經(jīng)營性的，都涉及到項目的公益性，有公益性就與政府的職能和責(zé)任有關(guān)，特別是與政府公共財政的撥付和支持有關(guān)。事實上，政府公共財政能力的大小，成為實行和推進(jìn)PPP政策的重要基礎(chǔ)和前提條件。

通過評估論證，會產(chǎn)生“通過論證項目”和“未通過論證項目”。政府對通過論證的項目將切實承擔(dān)起公共財政的支付責(zé)任，包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等等。這表明各級政府對PPP項目的建設(shè)負(fù)責(zé)任的態(tài)度，要合作就要把項目需要的財政支持和財政可能的支付能力算好賬、說清楚，以確保項目財政資金支持到位和項目的長期安全運(yùn)行。

對未通過論證的項目，表面上看是政府沒有給予財政支持。但從更深層和更長遠(yuǎn)來看，這也是政府對社會資本或者說是對投資者和經(jīng)營者認(rèn)真負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。PPP項目的一個重要特點，就是經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性，如果項目運(yùn)營得不到政府的支持，經(jīng)營勢必出現(xiàn)問題，受損的一定是投資者或經(jīng)營者。未通過論證的項目，實際是避免了投資者和經(jīng)營者的巨大損失和風(fēng)險。

第二，明確了什么項目才可以通過政府和社會資本合作的界線。目前，PPP項目的范圍接近基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的所有行業(yè)，包括了國民經(jīng)濟(jì)的眾多重要領(lǐng)域。但由于受到公共財政能力所限，不可能對所有的社會投資都給予公共財政的撥付和補(bǔ)助，市場經(jīng)濟(jì)可以解決的，沒有必要再通過政府和社會資本合作去生產(chǎn)和提供。因此，列入PPP項目需要一個界線。財政承受能力評估，為此劃了三條線。

首先，不能什么項目都列入PPP項目。PPP項目的一個本質(zhì)特征，是公共服務(wù)。也因為涉及公共服務(wù)，政府才會與投資者或經(jīng)營者合作并投入公共財政。而私人產(chǎn)品可以完全市場化，只要有需要，只要有投資，供需可以平衡市場，項目可以自生自滅。但PPP項目是政府提供的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，只能生不能滅，因為它必須向公眾提供長期、穩(wěn)定、和安全的產(chǎn)品和服務(wù)。

其次，PPP項目，不能過多地集中在某一領(lǐng)域。社會公眾對公共服務(wù)的需求是多領(lǐng)域和多方位的，比如醫(yī)療、教育、文化、住房、供水、用電、采暖、公交、園林、通訊、網(wǎng)絡(luò)等等。因此，公共服務(wù)不能集中在某一領(lǐng)域和某一個產(chǎn)品上，需要更全面、公平、公正地滿足社會公眾多方位的需求。但是社會資本往往關(guān)注那些可經(jīng)營的，且收益比較豐厚的項目。“根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中”，是對行業(yè)和領(lǐng)域做出的均衡性評估，也是清楚地劃出了一條線。

最后，對PPP項目的財政支出，不能超過預(yù)算總盤子的10%。某一個項目能否列入PPP項目，主要看財政承受能力評估的結(jié)論，但眾多的社會投資項目中仍然會有大批項目，通過財政承受能力的評估論證，這個時候還需要一個規(guī)模條件，就是“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。這10%的比例，應(yīng)當(dāng)是每年新的和舊的PPP項目都在這10%的預(yù)算支出比例中了。按照2014年全國財政收入規(guī)模粗算，今年全部PPP項目占公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)不超過1.4萬億元。這樣的規(guī)模水平是比較客觀和合理的。這是從全局的角度，對PPP項目規(guī)模做出了平衡。（作者為公共服務(wù)學(xué)者、《公權(quán)市場》一書作者）