每經(jīng)記者｜朱玫潔    每經(jīng)編輯｜劉艷美    

改革開放以來，中國經(jīng)歷了人類史上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，由此催生的城市發(fā)展更被視作“經(jīng)濟(jì)奇跡”的引擎和動(dòng)力。無論是從8億農(nóng)民到8億“城市人”，還是城鎮(zhèn)化率從不到20%提高到2019年首次超過60%，城鎮(zhèn)化之路總是在變化中前行。

仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，給全球政治和經(jīng)濟(jì)帶來了深遠(yuǎn)影響，也影響著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。今天我們共同面對(duì)的正是疫情給日常生產(chǎn)生活帶來的新變化，這個(gè)變化既包括在公共場所戴口罩、推廣分餐制、網(wǎng)上預(yù)約看病，還包括線上經(jīng)濟(jì)對(duì)服務(wù)業(yè)就業(yè)的沖擊，就業(yè)人口進(jìn)一步向中心城市集聚，等等。

困難和挑戰(zhàn)前所未有，但人類對(duì)城市的探索從未停止。特殊歷史背景下，5月30日，中國城市百人論壇2020春夏論壇舉行線上會(huì)議，聚焦“紅利與挑戰(zhàn)”，探討后疫情時(shí)代中國城鎮(zhèn)化的新征程。

今天起，我們將陸續(xù)推出系列文章，分享論壇精彩內(nèi)容，敬請關(guān)注。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

“‘新二元結(jié)構(gòu)’是我國發(fā)達(dá)城市治理頑疾。”5月30日，在中國城市百人論壇2020春夏論壇上，中國人民大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理研究中心主任葉裕民直言。

談起二元結(jié)構(gòu)，一般指城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)，而“新二元結(jié)構(gòu)”則聚焦于城市內(nèi)部的矛盾。

“ 從農(nóng)村進(jìn)入城市的勞動(dòng)力沒有伴隨工業(yè)技術(shù)進(jìn)步而獲得技能的充分增長，而是長期被城市排斥在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心領(lǐng)域之外。”葉裕民認(rèn)為，這些人規(guī)模不斷增長，在發(fā)達(dá)城市內(nèi)部形成了大量城市低效率部門，并聚集形成欠發(fā)達(dá)區(qū)域，導(dǎo)致城市內(nèi)部貧富差距和發(fā)展水平持續(xù)拉大，形成了城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，“我們稱之為‘新二元結(jié)構(gòu)’”。

新二元結(jié)構(gòu)來自于市民化的不完全，在擁有城市權(quán)利的本地人與缺乏城市權(quán)利的外地人之間形成一種“二元”。

在葉裕民看來，市民化問題的解決一定要以可支付住房為前提。

實(shí)際上，在當(dāng)下的大城市中，新二元結(jié)構(gòu)下正交織著兩個(gè)“孿生”的難題，城中村治理（空間治理難題）與新市民住房問題（社會(huì)治理難題）。

都市邊緣區(qū)的城中村

在葉裕民看來，新二元結(jié)構(gòu)下，存在土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低、居民收入低，而無證建設(shè)比例高的特點(diǎn)。

密密麻麻的樓房，曲曲折折的小巷，游走在“九曲十八彎”的昏暗巷道中，即使艷陽高照，頭頂上依然只有“一線天”。這樣的城中村，想必對(duì)許多人來說并不陌生。

以廣州為例，廣州市各類城中村577個(gè)，其建設(shè)用地相當(dāng)于城區(qū)建設(shè)用地的80%，土地利用效率為中心城區(qū)的1/10。工資水平相當(dāng)于城區(qū)的1/2，以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，無證建設(shè)用地和住房比例非常高。

比如，在華南地區(qū)最大的服裝面輔料市場——廣州中大紡織商圈周圍，數(shù)個(gè)城中村內(nèi)制衣作坊星羅棋布，管理寬松且租金低廉，吸引大量外來人口聚集。

“ 這樣的新二元結(jié)構(gòu)是城市內(nèi)部難以整體現(xiàn)代化的直接原因。”葉裕民說。

據(jù)了解，所有后發(fā)的發(fā)達(dá)國家，例如德國、日本、美國等在工業(yè)化過程中都未出現(xiàn)明顯的新二元結(jié)構(gòu)，但出現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)的國家大部分都陷入中等收入陷阱，例如巴西、智利、馬來西亞等，大城市中蔓延著大量貧民窟。

葉裕民提出，特別值得警惕的是，中國發(fā)達(dá)城市普遍存在著嚴(yán)重的新二元結(jié)構(gòu)，最典型的表現(xiàn)為都市邊緣區(qū)的城中村連片區(qū)域，形成“城市中村環(huán)”。而對(duì)于這種城中村治理，是上世紀(jì)90年代以來我國所有發(fā)達(dá)城市都在致力于解決的問題，但迄今為止仍然舉步維艱。

2018年農(nóng)民工監(jiān)測報(bào)告顯示，流動(dòng)人口居住在保障房里的占比為2.9%，住在各種宿舍里的占比為12.9%，購買商品房的為19%。

剩余的人住哪里？大部分住在城中村，而許多是非正規(guī)住房。 

值得注意的是，非正規(guī)住房中不太可能去添入公共服務(wù)項(xiàng)目。加上城中村不斷更新、人口不斷遷移，這也導(dǎo)致許多城市為流動(dòng)人口配給公共服務(wù)的政策很難落地。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

“排斥性”的城中村改造

當(dāng)新市民買不起住房、政府又未能提供保障房時(shí)，城中村成為最好的選擇，這里有大量成本低廉的住房。

例如，巴樂兔研究院最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、深圳租金價(jià)格約在100元/平方米，而廣州城中村房租均價(jià)在40元/平方米以內(nèi)。北京、上海、深圳年輕人租房市場單間均價(jià)每月2000元左右，而廣州城中村的單間均價(jià)在每月1200元以內(nèi)。

但一個(gè)普遍存在的問題是，在流動(dòng)人口對(duì)城中村非正規(guī)住房的市場需求持續(xù)增長時(shí)，城中村改造模式卻往往是“排斥性”的。

何謂“排斥性”？

根據(jù)葉裕民對(duì)城中村數(shù)年的追蹤研究，她提到，客觀中存在著這樣一種現(xiàn)象：每個(gè)城中村更新方案，都在把流動(dòng)人口往外驅(qū)趕。 

一個(gè)城中村更新完以后，流動(dòng)人口開始往外走，外面的城中村又開始為新的流動(dòng)人口提供住房，如此，新的城中村產(chǎn)生。新的城中村迎來新一輪改造，不斷往外驅(qū)趕，不斷遷移，不斷改造，永遠(yuǎn)沒有止境。

“從上世紀(jì)90年代到現(xiàn)在，我們的城中村一直在更新，但新的城中村一直在不斷地產(chǎn)生。”葉裕民說。在她看來，造成這種情況的一大原因是，研究城中村不關(guān)心住房，研究住房不關(guān)心城中村更新，使得一對(duì)孿生難題生生拆開，最后找不到答案。

具體而言，研究城中村更新的工科主要關(guān)注技術(shù)問題，盡管隨著“新工科”的建立，歷史文化保護(hù)、多元利益主體、人才供給住房等多種需求也被考慮進(jìn)去，但如何解決一般流動(dòng)人口的住房問題，還沒有被納入研究框架下。

同樣，新市民住房問題也沒有考慮城中村更新。如何滿足一般就業(yè)能力的新市民的居住需求？這在理論上至今缺乏深入研究。

住下更多流動(dòng)人口

在過去40年時(shí)間里，城市郊區(qū)可以自組織為1-2億非戶籍人口提供可支付的住房。

“我們要尊重這樣的歷史選擇。”葉裕民說，在城中村更新轉(zhuǎn)型的發(fā)展時(shí)刻，也應(yīng)把流動(dòng)人口的需求納入到城中村更新規(guī)劃中，延續(xù)他們的合作關(guān)系。

一個(gè)解決方案是，在城中村更新過程中為本地居民提供合法補(bǔ)償?shù)淖》繒r(shí)，扣除其自住需要的部分后，把富余的部分建筑面積規(guī)劃建設(shè)成為與新市民需求相匹配的小面積可支付住房，把原來非法出租變?yōu)楹戏ǔ鲎?，非正?guī)市場變?yōu)檎?guī)市場。

實(shí)際上，每個(gè)城中村更新都產(chǎn)生了很多出租住房的供給。比如在廣州80平方米的宅基地允許建三層半，就是280平方米的補(bǔ)償面積。居民自己住100-150平方米，還剩下180-130平方米拿來出租，可以建成3套60平方米或2套90平方米的住房。

“但由于這類房屋面積大，價(jià)格高，流動(dòng)人口租不起，導(dǎo)致房子也租不出去。我們大量的調(diào)查，租出去的大概僅占1/3，導(dǎo)致租值喪失，村民資產(chǎn)性收入下降，流動(dòng)人口流離失所。”葉裕民說。 

如果把180平方米的出租屋，改為流動(dòng)人口所需的20-60平方米一套的房屋，那么每個(gè)本地居民可以為流動(dòng)人口供給3-9戶可支付住房的需求。

“這樣每更新一個(gè)城中村，大量的流動(dòng)人口就能住下來了。”葉裕民表示，我們跟蹤研究了4-5年時(shí)間，發(fā)現(xiàn)（按此改革方案）當(dāng)廣州城中村更新到30%時(shí)，就可以滿足58%的流動(dòng)人口居住需要，當(dāng)城中村更新到50%時(shí)，可以滿足97%的流動(dòng)人口可支付住房的需要。廣州作為中心城市，人口還會(huì)再聚集，住房還能有供給的空間。

恒大研究院和智聯(lián)招聘近日聯(lián)合發(fā)布的《中國城市人才吸引力排名2020》顯示，廣州常住人口增量總體呈上升趨勢，2011-2019年從4萬升至40萬。人才流入廣州則主要因?yàn)榘l(fā)展速度較快、生活成本較低。

在葉裕民看來，把新市民住房供給問題直接解決在城中村更新改造的過程中，這正是兩個(gè)難題聯(lián)動(dòng)解決的破解之道。