繼六部門上月聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資行為，財(cái)政部２日再度發(fā)文，直指地方假借政府購買服務(wù)變相舉債問題。

官方數(shù)據(jù)顯示，截至２０１６年末，我國中央和地方政府債務(wù)余額為２７．３３萬億元，負(fù)債率３６．７％，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但是，部分地方存在不同程度的違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，個(gè)別地區(qū)償債能力有所減弱。財(cái)政部此次矛頭直指假借政府購買服務(wù)變相舉債問題，將對地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本帶來哪些影響？

對政府購買服務(wù)列出負(fù)面清單

在《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》中，財(cái)政部明確指出政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，并列出負(fù)面清單：

——不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

——嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

——嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

——嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云對記者說，通知在標(biāo)題中出現(xiàn)“堅(jiān)決制止”的表述。事實(shí)上，有些地方政府融資花樣繁多，防不勝防，抑制和預(yù)防套用、濫用政府購買服務(wù)已經(jīng)十分緊迫。“此時(shí)對政府購買服務(wù)列出負(fù)面清單，非常及時(shí)也非常必要。”

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也坦言，一些地方以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等問題，“加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)”。

據(jù)了解，今年１月，財(cái)政部向內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)函，指出自治區(qū)交通運(yùn)輸廳與區(qū)高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第１至１７年或１８年,通過購買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金，支持該公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款１０５．５億元，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體均為各盟市旗縣交通局。

在江蘇省，經(jīng)核查，常州市金壇區(qū)政府（甲方）２０１５年與金壇市城市建設(shè)開發(fā)總公司（乙方）簽訂購買服務(wù)《委托代建合同》，后者代建新城東苑建設(shè)項(xiàng)目。隨后，這兩方與金壇建設(shè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司（丙方）簽訂三方《債權(quán)確認(rèn)協(xié)議》，明確乙方已將基礎(chǔ)債權(quán)全部無償轉(zhuǎn)讓給丙方。２０１６年３月，丙方以新城東苑建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)收賬款作為還款來源，向方正東亞信托有限責(zé)任公司融資５億元，并請求出具財(cái)政承諾函。當(dāng)月底，金壇區(qū)財(cái)政局出具相關(guān)承諾函，明確將項(xiàng)目融資款項(xiàng)納入全區(qū)債務(wù)管理范圍。這是典型的假借政府購買服務(wù)變相舉債行為。

開前門堵后門 多管齊下防風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際上，從債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警，到風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置、債務(wù)違約分類處置、完善監(jiān)督體系等，近年來，我國政府一直致力于打造地方債風(fēng)險(xiǎn)管理“全鏈條”。“堵后門”剝離融資平臺公司政府融資職能、堅(jiān)決制止地方政府變相舉債融資的同時(shí)，我國也在適時(shí)“開前門”，構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

就在６月１日，財(cái)政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，明確將允許各省級政府發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項(xiàng)目的合理融資需求。這是我國首次以地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，被視為中國版“市政專項(xiàng)債”，標(biāo)志著地方政府專項(xiàng)債券管理邁出重要一步。

分析人士認(rèn)為，財(cái)政部出臺措辭嚴(yán)厲、針對政府購買服務(wù)亂象的意見，是對前期一系列疏堵政策的延續(xù)，突出了問題導(dǎo)向，顯現(xiàn)推動(dòng)落實(shí)既定政策的決心和韌性。

中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚說，通知的一大核心內(nèi)容體現(xiàn)在預(yù)算管理方面，堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)。“這意味著政府購買服務(wù)僅局限于財(cái)政支出方面，不能突破既有的政府預(yù)算收入規(guī)模，不能因此而謀求增加融資收入。”

意見還嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。金融機(jī)構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)等融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。

喬寶云認(rèn)為，沒有金融機(jī)構(gòu)的配合，地方政府違規(guī)融資通常很難實(shí)現(xiàn)，因此要制止違法違規(guī)融資，必須對借、貸雙方都要出手。

交通銀行金融研究中心首席產(chǎn)業(yè)分析師汪偉表示，新規(guī)將推動(dòng)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范管理目前數(shù)額巨大的政府購買服務(wù)融資等各類融資模式。“在中央相關(guān)文件的連續(xù)規(guī)范和提示下，預(yù)計(jì)各金融機(jī)構(gòu)將從更加認(rèn)真嚴(yán)肅的角度，深刻理解、正確認(rèn)識、合規(guī)處理包括ＰＰＰ、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)在內(nèi)的各類融資模式，有效提升風(fēng)險(xiǎn)防范水平。”

初步實(shí)現(xiàn)對地方政府違法違規(guī)融資防范全覆蓋

新出臺的意見還要求各地切實(shí)做好政府購買服務(wù)信息公開工作，讓政府購買服務(wù)項(xiàng)目及其預(yù)算安排真實(shí)合規(guī)、信息公開透明，確?？刹樵儭⒖勺匪?，保障承接主體、金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說，上個(gè)月六部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，此次又精確到政府購買服務(wù)領(lǐng)域，這表明財(cái)政部門已對政府購買服務(wù)的范圍與內(nèi)容等進(jìn)行了“重點(diǎn)監(jiān)控”，正極力避免政府購買公共服務(wù)淪為新型違規(guī)舉債方式。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著一系列文件的出臺，我國初步實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策防范全覆蓋。

也有專家擔(dān)心，地方政府隱性負(fù)債方式多樣，目前很難做到隱性債務(wù)的顯性化或全面監(jiān)控。

Ｅ２０研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，財(cái)政部最新出臺的通知“針對性強(qiáng)，措施得力”，關(guān)鍵還是要看落實(shí)情況。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華說，要預(yù)防地方政府違法違規(guī)舉債融資，很重要的一點(diǎn)在于遏制地方官員的“政績沖動(dòng)”。喬寶云也認(rèn)為，要建立防范政府債風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制，單靠強(qiáng)化地方債管理是不夠的，還需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是轉(zhuǎn)變政府職能。與此同時(shí)，建立更加激勵(lì)相容的政府間財(cái)政關(guān)系，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。新華社“新華視點(diǎn)”記者劉紅霞、申鋮、郁瓊源