每經(jīng)評(píng)論員 傅克友

近日，《北京城市總體規(guī)劃（2016年~2030年）》草案編制完成，開(kāi)始公開(kāi)征求意見(jiàn)。

上述規(guī)劃緊緊牽住疏解非首都功能這個(gè)牛鼻子，著力破解“大城市病”，旨在提高城市治理能力，也由此描繪了北京作為國(guó)家首都和邁向國(guó)際一流和諧宜居之都的規(guī)劃藍(lán)圖。

其中引人注目的是，到2020年，北京的人口規(guī)模控制在2300萬(wàn)，然后長(zhǎng)期穩(wěn)定在2300萬(wàn)。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，在2020年減至2860平方公里左右，到2030年減至2760平方公里左右。

顯然，在這個(gè)總體規(guī)劃中，控制人口規(guī)模，被作為破解北京“大城市病”的重要途徑。在很大程度上，人口的增長(zhǎng)帶來(lái)了交通擁堵的壓力，催生了房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲，超過(guò)了現(xiàn)有城市功能的負(fù)荷，從而被認(rèn)為是“大城市病”的根源。

在這個(gè)邏輯下，如果能夠控制人口規(guī)模，那么就可以緩解“大城市病”，并為最終治理“大城市病”換取時(shí)間、創(chuàng)造空間。

問(wèn)題在于：早在2012年末，北京市常住人口就已經(jīng)達(dá)到2069.3萬(wàn)，據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局介紹，2016年末北京市常住人口為2172.9萬(wàn)人。由此看來(lái)，到2020年，北京的人口規(guī)模是否能夠控制在2300萬(wàn)，并且在之后長(zhǎng)期穩(wěn)定在2300萬(wàn)，這恐怕是一個(gè)存疑或者說(shuō)需要斟酌的問(wèn)題。

畢竟，城市總體規(guī)劃描繪的是一個(gè)城市整體性、框架性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的具有戰(zhàn)略意義的藍(lán)圖，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)之后，成為下一步編制詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)?？傄?guī)確定北京人口規(guī)?？刂圃?300萬(wàn)，那么其他的詳細(xì)規(guī)劃也會(huì)以此為依據(jù)進(jìn)行建設(shè)。如果到時(shí)候北京的人口規(guī)模超過(guò)2300萬(wàn)，那么就會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)的城市功能形成一定的考驗(yàn)。

也就是說(shuō)，如果計(jì)劃趕不上變化快，在規(guī)劃上嚴(yán)格上限的封閉式人口控制，未必能夠緩解“大城市病”，反而有可能帶來(lái)一定的副作用。事實(shí)上，現(xiàn)在很多大城市的“大城市病”，都是這么來(lái)的——等到“大城市病”發(fā)生的時(shí)候，才發(fā)現(xiàn)當(dāng)初的規(guī)劃已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。

以北京為例，《北京城市總體規(guī)劃（2004年~2020年）》實(shí)施近10年，當(dāng)時(shí)制定的人口規(guī)模為1800萬(wàn)人，但這一數(shù)字早已經(jīng)被突破。當(dāng)初總體規(guī)劃對(duì)人口規(guī)模的預(yù)估不足，城市建設(shè)沒(méi)有跟上，基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏，可能也是北京患上“大城市病”的一個(gè)重要原因。

那么，今天在總體規(guī)劃中，對(duì)于北京的人口規(guī)模，可否更開(kāi)放一些，留下更大的余地呢？

中國(guó)大城市的人口太多了嗎？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，其實(shí)關(guān)系到中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的選擇，它取決于我們對(duì)大城市特別是大城市人口規(guī)模的態(tài)度。北京總體規(guī)劃的人口控制，給出了一種相對(duì)否定的態(tài)度。

然而，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人口向大城市（群）集聚是普遍規(guī)律，特別是進(jìn)入到城市群發(fā)展的城市化中后期。相比之下，中國(guó)大城市包括北京的人口規(guī)模，不是太大，而是過(guò)小了。

從人口密度看，在東京、首爾、孟買、墨西哥、上海、北京等國(guó)際六大都市區(qū)中，北京以2583人/平方公里居倒數(shù)第一；從人均GDP看，北京雖在國(guó)內(nèi)領(lǐng)先，但遠(yuǎn)低于國(guó)際先進(jìn)城市；從經(jīng)濟(jì)承載力看，北京的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和北京與中國(guó)其他地區(qū)的人均收入差距，具有吸引外來(lái)人口流入的強(qiáng)大引力。

清華大學(xué)蔡繼明教授據(jù)此認(rèn)為，北京都市區(qū)的人口規(guī)模還有一定的提升空間，最終可達(dá)3600萬(wàn)人左右。在這樣的情況下，北京要將人口規(guī)?？刂圃?300萬(wàn)，恐怕是個(gè)較難完成的任務(wù)。

事實(shí)上，“大城市病”的原因表面看是人口規(guī)模過(guò)大，但真正的原因則是人口分布失衡。比如，北京核心區(qū)域人口過(guò)密，主要集中在面積狹小的五環(huán)內(nèi)。另外，北京交通擁堵，與軌道交通建設(shè)滯后也密切相關(guān)。比如，東京都市圈軌道交通出行比例為59.6%，東京市區(qū)更是高達(dá)78.4%，而北京這一比例僅為22.7%。

另一方面，北京“大城市病”特別突出，和中國(guó)超大城市太少、北京占據(jù)資源太多也不無(wú)關(guān)系。如果要減輕北京的人口壓力，更好的途徑恐怕不是高筑壁壘，而是完善中國(guó)城市群格局，增加超大城市的數(shù)量。

以控制人口規(guī)模來(lái)治理“大城市病”，其實(shí)在一定程度上是錯(cuò)把伴生現(xiàn)象當(dāng)做因果關(guān)系。按經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁的說(shuō)法，“我們看到密度就頭大，希望回到人口低密度狀態(tài)去。”這顯然解決不了問(wèn)題。要知道，治理“大城市病”，是為了讓城市生活更美好，而不是將更多的人口拒之門外。