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劉守英:存量建設用地入市可借鑒“區(qū)段征收”辦法

2014-12-31 01:08:30

這是一年的最后一天,每個人都走在這片堅實的土地上。作為一切活動的載體,土地從未像今天這樣維系著國之命脈、民之根本,也從未像今天這樣深刻地影響著經(jīng)濟社會發(fā)展的進程和質(zhì)量。

但存方寸地,留與子孫耕。這是此前國土官員的殷切希冀,放眼整個改革視域,土地問題無疑成為重中之重,譬如征地制度改革等。

劉守英,國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長,他在今年推出自己的新著《直面中國土地問題》,探討土地制度改革的路徑。這是永遠不休的待解命題,下一年,土改無疑還是重點。

每經(jīng)記者 周程程 發(fā)自北京

12月底,中央農(nóng)村工作會議落幕,從此次會議透露出的信息來看,2015年農(nóng)村土地制度改革還將繼續(xù)深入推進。

觀察現(xiàn)行土地制度,改革勢在必行。應該如何看待土地改革與全局改革的關系,在當前眾多的城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略之下,土地改革與之該如何相協(xié)調(diào)?未來的土地制度改革又該如何推進?

帶著諸多問題,《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD)專訪了國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英。

城鄉(xiāng)二元土地制度待變

NBD:您如何看待土地改革與全局改革的關系?

劉守英:土地是牽扯利益相關者最多的一個載體。我國當前處于土地問題最復雜的時期,既牽扯到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的土地問題,也牽扯到城鎮(zhèn)化進程中的土地問題。

目前我國土地問題面臨的最大問題是政府主導土地資源的配置。這種政府主導土地資源配置的方式,已經(jīng)帶來一系列問題。

土地資源配置方式由政府主導轉(zhuǎn)向市場主導,有利于土地利用效率提高,有利于經(jīng)濟結構調(diào)整,有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

NBD:如何使土地制度的改革更符合當前新型城鎮(zhèn)化之下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略?

劉守英:如果不改變城鄉(xiāng)二元土地制度,城鄉(xiāng)一體化的最終結果只會是城市發(fā)達,農(nóng)村凋敝。

如何解決?可以從幾個方面來看。首先要在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。

其次,必須符合規(guī)劃和用途管制。在集體經(jīng)營性建設用地入市上是有嚴格限定的。第一個限定是,并非集體土地與國有土地一樣同權同價入市,只是開了集體經(jīng)營性用地一個口子;第二個限定是,即便是集體經(jīng)營性用地,也必須服從規(guī)劃和用途管制。

再次,需縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制,提高工業(yè)用地價格。

最后,要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。這也是增加農(nóng)民財產(chǎn)收益非常重要的內(nèi)容。

改革核心在于同地同權

NBD:在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場上,還面臨怎樣的挑戰(zhàn)?

劉守英:在我看來,同地、同權,是土地改革的核心之義,但這面臨一個現(xiàn)實問題是,在城鄉(xiāng)結合部地區(qū),在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi),存在大量從事經(jīng)營的集體建設用地,這與城市土地屬于國有的法律相悖。如何貫徹十八屆三中全會《決定》精神,以改革的勇氣,按照問題導向,解決存量的、處于經(jīng)營性狀態(tài)的集體建設用地,是下一步實施中要解決的緊迫問題。

在未來推進改革的過程中,對集體建設用地進入市場的范圍,和現(xiàn)在存量的集體用地如何市場化,對未來改革有挑戰(zhàn)。

NBD:集體建設用地要合法進入市場,還需要做些什么?

劉守英:第一是確權?,F(xiàn)在,各方面對此有一些不同意見,要下決心做。第二是這些土地必須進入城市規(guī)劃,擁有合法空間,不然,不會有效使用。第三是建立一套地價體系。第四是建立統(tǒng)一、公開的交易市場。這些集體土地入市千萬不能再被少數(shù)人控制,因為增值收益太大了,只能通過在公開平臺交易的方式入市。第五是稅收體系。有了合理的土地稅收制度,對土地增值收益歸公的部分,可以稅收形式來實現(xiàn),同時這也保證了地方政府的收入。

對存量集體建設用地,應通過改革的辦法解決。核心就是通過一套制度安排,讓現(xiàn)實中已用于經(jīng)營的集體建設用地進入市場。要盤活城鎮(zhèn)規(guī)劃圈內(nèi)的集體建設用地,中央也要下決斷,對《憲法》關于“城市的土地屬于國家所有”的條款作出修改,掃除法律障礙。

這些存量的建設用地,可借鑒我國臺灣區(qū)段征收的辦法開發(fā)。臺灣地區(qū)一般是把 “公共利益”分為“興辦公益事業(yè)”及“實施經(jīng)濟政策”兩類。前者為“一般性征收”,后者為“政策性征收”,主要實現(xiàn)手段就是區(qū)段征收。

為實現(xiàn)區(qū)片的整體開發(fā)和環(huán)境改善,臺灣對一定區(qū)域內(nèi)的土地全部征收后,加以重新規(guī)劃整理,主管部門取得開發(fā)所需土地、公共設施用地、住宅用地及其他可供建設用地,原土地所有權人則領回一定比例低價地,剩余土地公開標售、標租等,收入用于償還開發(fā)總費用。

通過這種方式,土地所有權人享受了土地利用價值提高、公共設施完善及生活品質(zhì)提升等好處;地方主管部門不僅無償?shù)玫匠鞘邪l(fā)展所需用地,還通過剩余土地出讓的溢價節(jié)省了龐大的建設經(jīng)費支出。

先試驗再推廣

NBD:您認為,接下來的土地改革應按照哪一種路徑推進?

劉守英:鑒于土地制度改革牽一發(fā)而動全身,建議先選取若干典型地區(qū)進行試驗,再予以總結,上升到國家政策。與此同時,就改革議程和優(yōu)先順序進行全面部署。

首先,要解決好現(xiàn)實、政策與法律之間的銜接問題。接下來必須啟動相關法律的修改,否則,土地政策改革的效力將遞減。首先,《憲法》如何對待城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的二元所有制結構,如果繼續(xù)保留這種所有權設置,集體經(jīng)營性建設用地與國有土地就很難同地同權、同等入市。

另要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與國有土地同地同權,平等入市;建立合理、規(guī)范、多元保障機制,賦予被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權等。只有這些法律的修改完成后,土地政策改革方案才能得以實施,并取得良好的制度效果。

還需充分發(fā)揮試驗在形成改革方案中的作用。近年來,中央、有關部委及部分地方政府都在土地制度改革方面進行了廣泛試驗。建議中央組織相關領域的專家,對各項改革試驗進行認真總結。

對于已經(jīng)成熟的改革試驗方案,上升為國家政策,在全國推行。鑒于土地制度改革爭議大,牽涉利益主體多,中央在部署下一階段土地制度改革實施時,可考慮明確一攬子改革試驗方案。

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