每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

10月22日，第21屆亞太經(jīng)合組織（APEC）財(cái)長會在北京閉幕，會議發(fā)表了《2014APEC財(cái)長聯(lián)合聲明》及附件《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實(shí)施路線圖》（簡稱路線圖）（PPP為“公私合作關(guān)系”，即公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種籌資模式）。 財(cái)政部網(wǎng)站刊登了路線圖的全文，其中包括“盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項(xiàng)目、設(shè)立PPP中心增進(jìn)推動PPP的能力等。”

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，路線圖的很多內(nèi)容在國內(nèi)已有研究和實(shí)踐，我們運(yùn)行PPP的經(jīng)驗(yàn)有20多年，有各種教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，有些用得好有些用得不好，但總體比較成熟。“這些路線圖的經(jīng)驗(yàn)一方面利于國內(nèi)PPP學(xué)習(xí)，同時有助于向外輸出PPP的經(jīng)驗(yàn)，具有戰(zhàn)略性意義。”

PPP項(xiàng)目重在實(shí)施環(huán)節(jié)

在地方債務(wù)壓力、融資平臺清理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張等情況下，中國各地方政府部門對PPP的運(yùn)用和推廣有著極大的熱情，各地推出的項(xiàng)目層出不窮，涉及資金達(dá)數(shù)萬億元。

財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布的“路線圖”顯示：PPP路線將以APEC各經(jīng)濟(jì)體自愿提供的交通、能源、通信及水務(wù)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目案例為基礎(chǔ)，“路線圖特別關(guān)注實(shí)施環(huán)節(jié)，可為AEPC各經(jīng)濟(jì)體特別是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的政府官員在實(shí)施PPP項(xiàng)目的每個環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)和參考。”“PPP建立在公共與私營部門之間的長期合同關(guān)系之上，較為復(fù)雜，尤其是項(xiàng)目生命周期中存在的不確定性和風(fēng)險。在推廣PPP模式時，政府部門需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。”

路線圖稱，不是所有的項(xiàng)目都適合PPP，PPP模式選擇不當(dāng)會延長采購時間，增加采購成本，降低項(xiàng)目效益。因此，各經(jīng)濟(jì)體政府應(yīng)盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項(xiàng)目。“確保所選項(xiàng)目適合PPP模式并合乎經(jīng)濟(jì)原則，反映生命周期成本，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。”

目前，我國的PPP項(xiàng)目主要在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，像福建省最近推介28個PPP項(xiàng)目試點(diǎn)涵蓋了交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等。與普通商業(yè)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目在運(yùn)作之前需要系列的論證。

“篩選程序應(yīng)確立項(xiàng)目以PPP模式開發(fā)的商業(yè)模式，包括明確產(chǎn)出要求，評估其在政府戰(zhàn)略目標(biāo)中的整體財(cái)務(wù)及社會經(jīng)濟(jì)成本和收益，確定收入來源及項(xiàng)目從銀行獲得貸款的可能性，以及評估私營部門參與的優(yōu)勢。”

此前，財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP推廣的相關(guān)負(fù)責(zé)人士表示，一些地方政府為了“招商引資”，對企業(yè)承諾過高收益率，在高利潤誘惑下，有企業(yè)沒有進(jìn)行充分論證就貿(mào)然進(jìn)入，結(jié)果項(xiàng)目運(yùn)營之后，政府負(fù)擔(dān)不了這么大的支出壓力，項(xiàng)目收益就難以保證，出現(xiàn)政府與企業(yè)“雙輸”局面。

PPP中心尚須多部門一致

一般而言，PPP模式有兩個過程：建設(shè)和運(yùn)營。無論是前者還是后者，都需要資金保障，尤其是到了后期運(yùn)營階段，需要長期的資金支持。但目前PPP出問題主要是具體實(shí)施過程中，合同履約方面出現(xiàn)偏差和問題。

這次路線圖針對PPP合同問題也提到，合同中應(yīng)列出公共部門和私營部門各自的作用和責(zé)任、服務(wù)義務(wù)、項(xiàng)目的收入來源、關(guān)鍵績效指標(biāo)、合同監(jiān)督機(jī)制、爭端解決機(jī)制和終止條款等內(nèi)容。鑒于PPP合同的長期性，合同應(yīng)預(yù)留適當(dāng)?shù)撵`活性以使其能夠適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。

有多次參與PPP運(yùn)作的企業(yè)家向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，一方面合同在簽訂之初并沒有考慮到項(xiàng)目的持久性，另一方面有合同但存在地方政府守信的問題，很多地方政府沒有契約意識，當(dāng)初招商引資的時候很積極，但是PPP項(xiàng)目建好運(yùn)作起來，會經(jīng)常出現(xiàn)拖欠費(fèi)用或者扣費(fèi)情況，“如果PPP的合同雙方出現(xiàn)扯皮，就需要一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”

為此，路線圖建議設(shè)立PPP中心，增進(jìn)與私營部門的協(xié)作，增強(qiáng)政府部門推動PPP的能力。PPP中心可以作為示范中心，幫助政府起草投資計(jì)劃，制定PPP相關(guān)政策，選擇、設(shè)計(jì)和實(shí)施項(xiàng)目，提供資金并監(jiān)督PPP項(xiàng)目的開展，管理與私營部門的長期合同，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)工作，并維護(hù)政府利益等。

目前，財(cái)政部已經(jīng)成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立PPP中心作為管理項(xiàng)目的事業(yè)單位，比如江蘇已經(jīng)成立了首個省級PPP試點(diǎn)中心。金永祥說，財(cái)政部成立了PPP中心，但這個中心還沒有在其他部委之間達(dá)成一致，未來更主要的工作是與其他部門協(xié)商致。

路線圖同時提到，發(fā)展長期本幣金融市場可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐你y行、公司等市場主體更多地參與基礎(chǔ)設(shè)施融資，促進(jìn)機(jī)構(gòu)投資者——比如養(yǎng)老基金、保險公司和主權(quán)財(cái)富基金的長期投資還可以擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，目前已有保險資金已經(jīng)介入到PPP項(xiàng)目里。金永祥稱，由于保險公司主要提供的是資金，有些資金進(jìn)入不滿足于傳統(tǒng)的分紅，而是希望其他領(lǐng)域有更多的收益，預(yù)計(jì)未來會有更多的資金進(jìn)入PPP領(lǐng)域。