◎吳福明（上海社科院經(jīng)濟所博士）

近期，第二次全國土地調查結果揭曉：至2009年底，我國耕地為20.31億畝，較之前公認的數(shù)據(jù)增加2億畝。增加的耕地主要源于以下兩個因素：一是土地調查精度的提高導致統(tǒng)計總量的增加；二是“一調”因規(guī)避農業(yè)稅費瞞報數(shù)目的公開化。此次，“二調”晾出的全國土地賬本非常詳細，所揭示出耕地結構上的變化與質量也令人深思。

首先，優(yōu)質耕地減少，且不可再生。1996~2009年這13年間，大批優(yōu)質農田化為城市建設用地。中國水田等優(yōu)質耕地主要集中在東南沿海地區(qū)，而這一地區(qū)恰恰是城市建設最快的區(qū)域。據(jù)統(tǒng)計，這一時期，城鎮(zhèn)用地增加4178萬畝，其中大部分是優(yōu)質耕地。

其次，人地矛盾突出，后備耕地資源“告急”。隨著人口增長、城鎮(zhèn)化進程加快，我國人均耕地仍處于下降過程中。人均耕地從1996年的1.59畝降至2009年的1.52畝，不足世界平均水平3.38畝的一半。同時，后備耕地資源嚴重不足，目前上海、天津、海南、北京未利用土地資源已近枯竭；江蘇、安徽、浙江、貴州也已很有限。

另外，二次調查數(shù)據(jù)顯示，全國有8474萬畝耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，還有6471萬畝耕地位于25度以上陡坡。從生態(tài)安全的角度看，這1.49億畝耕地中，有相當部分需要退耕還林、還草。

最后，從耕地的質量來看，國土資源部與環(huán)境保護部關于土壤狀況調查結果表明，我國中重度污染耕地大體在5000萬畝左右。另外還有數(shù)目不少的“漏斗地”。為解決土地污染問題，國家每年將拿出幾百億元，啟動重金屬污染耕地修復、地下水嚴重超采綜合治理的試點。

如此算來，如果將生態(tài)欠債與污染的耕地這兩大部分扣除，“18億畝”的耕地“紅線”實際上已岌岌可危。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地尤其是種糧耕地正面臨四面八方的“圍剿”態(tài)勢，糧食安全面臨考驗。

一方面，非農建設占用“虎視眈眈”。目前，各地非農生產(chǎn)建設活動經(jīng)依法批準占用耕地特別是基本農田的，通常規(guī)定建設單位按照被占用的數(shù)量和質量進行補劃，然而耕地空間上具有不可移動性及特殊的地力能力，通過空間上的補劃置換，要達到基本農田數(shù)量不減少、質量不降低的目標非常困難。

另一方面，受利益誘導，種糧主體有減少耕地的動力。先來看地方政府，產(chǎn)糧區(qū)地方政府客觀上為其他地區(qū)“保留”了耕地而犧牲了其他發(fā)展機會，由于沒有一個很好的補償機制，產(chǎn)糧區(qū)地方政府保護耕地的動力不足。再看農戶，由于耕地種糧以外的其他用途收益較高，加之種糧成本上升，糧價受壓。一些地方農民寧可擱荒或少種，本來可以種兩季，現(xiàn)在只種一季。另外，耕地還可能被流轉成經(jīng)濟作物或非農產(chǎn)業(yè)，如此一來，“紅線”內的用于糧食生產(chǎn)的耕地實際數(shù)量在減少。

“城鎮(zhèn)化”仍將是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要推手，耕地特別是糧食主產(chǎn)區(qū)耕地將面臨城鎮(zhèn)化的種種“誘惑”與 “威脅”，保衛(wèi)耕地任重道遠。所以，多出來的2億畝耕地，首先應用于生態(tài)修復與污染防治，而不應用于建設用地。必須采取有力措施保衛(wèi)城鎮(zhèn)化進程的耕地免受“侵蝕”。

首先，政府應加強立法，加大跨部門的耕地保護執(zhí)法力度，保衛(wèi)耕地安全。有關耕地保護，目前只有《中華人民共和國土地管理法》、《國務院農田保護條例》等法律法規(guī)。在實際執(zhí)行過程中存在不少問題與盲區(qū)，應適時出臺我國《耕地保護法》，增強耕地保護的法律意識。國土資源部門與環(huán)保部門應協(xié)調土地執(zhí)法，財政、農業(yè)、水利等部門應配合組織實施農村土地整治，保護和改善生態(tài)環(huán)境。

其次，設立耕地保護基金，加大對耕地保護的財政轉移支付力度。其一，地方政府應從土地出讓收益、新增建設用地有償使用費和耕地占用稅中提取一定比例，并由財政兜底。設立耕地保護基金，用于耕地補貼；二是中央政府應加大對耕地保護區(qū)，尤其是對糧食大省的財政轉移支付。

最后，應重視發(fā)揮市場激勵機制，逐步建立耕地保護補償機制。長期以來我國耕地保護中激勵政策缺位，導致耕地保護者得不到應有的經(jīng)濟補償和激勵，不僅不利于耕地保護目標的實現(xiàn)，而且還影響了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間及不同區(qū)位農民之間的和諧。當務之急應建立產(chǎn)糧地區(qū)土地補償機制，產(chǎn)糧大省為了國家公共利益而放棄了更大的發(fā)展權，理應得到經(jīng)濟補償。那些經(jīng)濟發(fā)達省份也應增加對糧食輸出省份的補貼。此外，還應積極探索建立節(jié)約集約用地激勵機制，調動相關主體實施耕地保護與改善耕地質量的積極性。