易憲容

當前國內保障性住房體系，從2009年以來，政府是下了決心，也有好的規(guī)劃，并通過責任制讓各地政府在落實建造。但是，由于對建立起科學規(guī)范的保障性住房體系沒有理論上的準備，更沒有通過公共決策的方式來建立起基本的保障性住房法律制度框架，從而使得在大造保障性住房的過程中面臨的問題不少。

從世界的經驗來看，保障性住房有狹義與廣義之分，如果國內不把保障性住房的含義確定清楚，并用制度把這種含義來固化，那么國內的保障性住房體系建立從何談起。從廣義上的保障性住房體系來說，它主要是指現代文明社會，現代政府有責任來保證每一個居民的基本居住權。對此，各個國家所采取的方式不同。有計劃分配的方式，也有市場的方式，更有計劃與市場兩者綜合使用的方式。

但中國作為一個大國，作為一個市場經濟國家，要保證每一個居民的基本居住權，同樣也得通過市場方式來解決。盡管1998年中國住房制度大改革之后，開始是采取市場與計劃相結合的方式，但最終也得走向市場方式這條路上來。那么，采取市場的方式是什么意思？就是指多數居民的住房得通過市場交易的方式來解決。為了保證這一點，政府的房地產政策就得以此為宗旨出來政策來保證每一個居民的基本居住權。比如把住房市場規(guī)定為一個消費者的市場，而不是賺錢炒作的市場。同時，對于住房的消費市場來說，政府還得在信貸、稅收等采取措施幫助居民進入市場。比如，對消費性住房購買的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補貼等。這就是保障性住房的廣義方面。至于保障住房的狹義方面，就是指對社會上最低收入者或無收入者，如何通過政府建立廉租房等方式來保證他們的住房問題。

當前我們的住房保障體系，既不是廣義的界定，也不是狹義上的安排，而是狹義上的擴展。它不僅涉及到保障性住房的土地征收、財政資金撥付、住房生產程序，也涉及保障性住房分配及住房服務體系確立等問題。如果保障性住房上的意義不清楚，那么所面臨的困難與問題會很多。

我們可以看到，從2009年至2011年底，全國共開工建設城鎮(zhèn)保障房2100多萬套，基本建成1100萬套。保障性住房覆蓋面從2008年不足4%提高到11%。而且在“十二五”看到，在此期間將新建保障性住房3600萬套，到2015年前，讓2.18億個城市家庭中的近五分之一，住上有政府補貼的住房。這個計劃看上去是很宏偉、很民生，是解決當前住房市場矛盾問題的很好思路。

但是這樣的良好規(guī)劃，如果沒有以下幾個基礎條件，要想實現目標并非易事。

一是保障性住房要大力建造有沒有能力。特別是當前高房價下，85%的絕大多數居民無支付能力進入商品住房市場時，這些中低收入民眾只能通過保障性住房體系來解決其住房條件問題。這是香港與新加坡的住房市場發(fā)展模式（應該看到香港住房模式是犧牲絕大多數人的住房福利條件為代價的）。也就是說，香港與新加坡模式是內地大力建立保障性住房的學習思路。但是，香港與新加坡這個模式發(fā)展到今天這個樣子整整花了六七十年，而中國如此這樣一個大國可以在一二十年解決嗎？如果內地要達到這個宏觀目標，中國財政有沒有這種能力。如果財政沒有能力，資金又是從何而來？還有，在經濟發(fā)展嚴重不平衡的情況下，保障性住房建立是按人口分布進行還是有哪種合理的標準？如果以人口來劃分，那么這種保障性住房對經濟落后的三四線城市意義有多大？如果這些問題沒有弄清楚而來大造保障性住房，其結果是可想而知了。

二是在保障性住房一系列的法律制度沒有確立之前，那么建造的保障性住房如何分配？這些分配規(guī)則由誰來制定，是由地方政府來制定還是由中央政府規(guī)定來確立?？梢哉f，由于保障性住房體系建立公平公正的住房分配體系方面有所欠缺。個別地方建造的保障住房成了民眾怨聲載道及社會矛盾與沖突的根源。尤其以保障房公務員連號、娃娃申請保障房、經適房搖號6連號等亂象最為人詬病。

可以說，既然保障性住房是一種謀利的工具，而且有人預期可謀大利的工具，那么對保障性住房干預過深的權力豈能袖手旁觀？可以說，只要保障性住房是有利可圖，是可賺錢的工具，那么對保障性住房嚴重干預的權力一定會過多謀取利益而讓保障性住房分配更為不公。

所以對于當前的保障性住房建造，不是建造了多少的問題，最為重要的是這些建造好的保障性住房是不是進入廣大中低收入民眾手中；也不是建造多少保障在民眾手中問題，而是廣大民眾基本居民條件是不是改善了的問題。如果建造的保障性住房質量不好，住房建造好之后，整個居住環(huán)境的服務體系沒有跟上，比如交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生活基本設施等是否確立。當前國內許多地方的保障性住房都面臨著這些最為基本問題。

因此，要建立起科學規(guī)范的住房保障體系，就得對保障性住房含義有清楚界定，并在此基礎上來確定保障性住房發(fā)展宗旨及并通過公共決策的方式來制定相關法律與制度。否則，國內保障性住房體系將面臨著許多困難與問題。

（作者為中國社科院金融研究所研究員）